La guerra nucleare tra Stato e Regioni

Con la sentenza del 26 gennaio scorso la Corte Costituzionale ha confermato la legittimità del decreto legislativo che delinea il ritorno al nucleare in Italia, rigettando però l’articolo che non prevedeva il parere consultivo delle regioni. Questo riapre il dibattito della condivisione pubblica di scelte fortemente impattanti sul territorio. Abbiamo chiesto ad Antonio Di Martino e Antonio Sileo, dell’Istituto IEFE Bocconi, di fare il punto della situazione. 

Il ritorno all’energia nucleare è contraddistinto anche dal tenace contenzioso tra Stato e (un buon numero di) Regioni. Un contrasto che si è svolto su due piani: uno comunicativo e mediatico, combattuto a colpi di roboanti dichiarazioni da entrambe le parti e l’altro (più serio) sul piano del diritto, sfociato, inevitabilmente, in numerosi ricorsi davanti alla Corte Costituzionale. Lo scontro è stato, in questo caso, frontale.

Le Regioni, dieci più una (il Molise ha sì esperito ricorso, ma fuori tempo massimo) hanno impugnato dapprima la delega sul nucleare conferita all’esecutivo dall’Articolo 25 della legge n. 99/2009 (la cosiddetta “Legge Sviluppo”) e, a seguire – questa volta solo in tre - la disciplina attuativa definita nel decreto legislativo n. 31/2010. Di contro, il Governo è ricorso contro le leggi regionali (di Puglia, Campania e Basilicata) che avevano precluso i rispettivi territori all’installazione degli impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di fabbricazione e stoccaggio di combustibile nucleare, nonché ai depositi di materiali e rifiuti radioattivi, «in assenza di intese con lo Stato in merito alla loro localizzazione».

La Corte Costituzionale è intervenuta a dirimere i contrasti con ben tre sentenze.

In principio, con la sentenza n. 278/2010, la Corte ha respinto le questioni di legittimità sollevate dalle Regioni contro la delega contenuta nella legge 99/09; in seguito, con la pronuncia n. 331, la Consulta ha cassato le leggi regionali che ostavano alla realizzazione dei siti e dei depositi nucleari.

In entrambe le occasioni, è bene sottolinearlo, i giudici costituzionali hanno tenuto a precisare come la legittimità della scelta, assunta dal legislatore nazionale, di ritornare al nucleare andasse misurata concretamente in sede di (futuro) giudizio di costituzionalità del decreto 31/10. Un giudizio che, nel frattempo, era stato invocato dalle regioni Toscana, Emilia-Romagna e Puglia.

Ebbene, con la sentenza n. 31 resa lo scorso 26 gennaio, la Corte costituzionale ha pronunciato quel che possiamo considerare, a buona ragione, il verdetto finale sulla scelta di ritornare all’energia elettro-nucleare, operata dall’attuale governo. Il decreto legislativo definisce la disciplina sulla localizzazione degli impianti di produzione di energia elettro-nucleare e dei relativi impianti di produzione anche del combustibile e dei rifiuti, dettagliando inoltre le ipotesi di raccordo tra lo Stato e le Regioni.

Con una corposa e dettagliata motivazione, la Consulta ha promosso sostanzialmente l’impianto normativo previsto dal decreto, ma con un’importante eccezione: quella riguardante la disciplina in tema di rilascio dell’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti nucleari, prevista dall’articolo 4 del decreto 31/10.

La Corte ha dichiarato illegittimo l’art. 4 nella parte in cui esso non prevede che la Regione interessata, in via preliminare e distinta, all’intesa con la Conferenza Unificata, esprima il proprio parere in ordine al rilascio dell’autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio degli impianti nucleari.

Questo perché se, da un lato, l’attitudine del singolo impianto a incidere sugli interessi e sui beni di comunità territoriali regionali, giustifica la previsione legislativa – ai fini del rilascio dell’autorizzazione unica – dell’intesa con la Conferenza Unificata, dall’altro lato, è necessario che la singola Regione interessata sia attivamente coinvolta nel procedimento.

Secondo i giudici costituzionali, l’adeguata rappresentazione degli interessi della singola Regione è costituita dal «parere obbligatorio, seppur non vincolante, della Regione stessa. Attraverso tale consultazione mirata, la Regione è messa nelle condizioni di esprimere la propria definitiva posizione, distinta nella sua specificità da quelle che verranno assunte, in sede di Conferenza unificata, dagli altri enti territoriali».

Viceversa, le discipline afferenti allo smantellamento degli impianti nucleari a fine vita e alla gestione dei rifiuti radioattivi sono state ricondotte dai giudici alla materia della «tutela dell’ambiente», come tali ricadenti nella sfera di competenza esclusiva dello Stato.

Il punto a favore delle Regioni è innegabile, tuttavia, trattandosi di un parere non vincolante, è facile dire che si tratta di una vittoria di Pirro, una piccola, sola, battaglia in una guerra di posizione che finalmente volge al termine. Potrebbe tuttavia non essere così, perché la necessità di un parere regionale riporta la questione e il dibattito in una dimensione decisamente locale. Una dimensione in cui la ricerca del consenso assume connotati molto più concreti: l’assenso o il diniego che una Regione dovrà esprime su un sito precisamente indicato, per bocca del suo Presidente, sarà espresso sotto gli occhi, quanto mai attenti, dei propri concittadini (elettori). Non ci sarà spazio per distinguo o posizioni più o meno articolate ed è non certo difficile prevedere che anche la Conferenza Unificata si compatterà verso posizioni molto poco concilianti.

Si potrebbe obiettare che il decreto stesso prevede che, comunque, il processo arrivi a (buon) fine, in particolare tramite un Comitato Interistituzionale, composto in modo paritario da componenti nominati dal Ministero dello Sviluppo Economico, dal Ministero dell’Ambiente, dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dalla Regione, la quale assicura la presenza di un rappresentante del comune interessato.

Se non si riuscisse a costituire il Comitato, ovvero non si pervenisse alla definizione dell’intesa entro 60 giorni, la decisione verrebbe presa con una deliberazione del Consiglio dei Ministri, integrato con la partecipazione del Presidente della Regione interessata. Ciò è senz’altro vero, come è vero che il complicato meccanismo ha superato il vaglio della Corte. Quello che però è bene non dimenticare è come i giudici costituzionali abbiano voluto precisare che sull’intesa deliberata sarà comunque possibile esperire gli ordinari rimedi giurisdizionali (ricorso al TAR) e anche proporre, di nuovo, un ricorso agli stessi giudici costituzionali. La guerra dunque non è finita.

Antonio Di Martino e Antonio Sileo