“Energia e Clima”: limiti e contraddizioni della diplomazia climatica nel racconto di Alberto Clò
Si è aperta ieri a Bonn, in Germania, la COP23, la ventitreesima Conferenza mondiale delle Nazioni Unite sul clima, con l’obiettivo di “dare concretezza” agli impegni assunti nel 2015 a Parigi da 196 Stati. L’Accordo di Parigi, considerato dai suoi sottoscrittori un grande risultato politico-diplomatico per avviare un’azione congiunta nella lotta al surriscaldamento globale, non sta tuttavia portando i risultati promessi. Quello che gli Stati stanno concretamente facendo è niente rispetto a quel che sarebbe necessario fare, col rischio che l’Accordo finisca per rappresentare non “una svolta storica”, ma solo le ennesime parole al vento. Nel libro “Energia e Clima. L’altra faccia della medaglia” di Alberto Clò (Ed. Il Mulino, pp. 256, € 23,00), presentato il 9 ottobre scorso alla Fondazione Eni Enrico Mattei di Milano, si analizzano i cicli di sostituzione delle fonti energetiche, le difficoltà da superare, i costi da sostenere, i lunghi tempi per pervenire alla “società zero-carbon”. Nella convinzione che a toglierci dai guai – secondo l’autore – sarà la tecnologia, ma che sarà necessario anche un profondo cambiamento del nostro sistema di valori. Per la rubrica “Racconti d’Ambiente” pubblichiamo qui di seguito il paragrafo “Parigi: accordo storico o parole al vento?“, estratto dal terzo capitolo del libro, intitolato “Il nesso uomo-natura“.
L’Accordo di Parigi ha rappresentato sotto il profilo politico un importante passo in avanti nella condivisione da parte degli Stati del mondo dei rischi dei cambiamenti climatici e della necessità di reagirvi con determinatezza, rapidità, congiuntamente. Darne una valutazione d’assieme è cosa comunque non poco complessa. Tre, schematizzando, le chiavi di lettura che se ne possono dare: in termini generali, nel merito, nella fattibilità.
Sotto il profilo generale non può negarsi il valore storico dell’assise di Parigi nell’aver coinvolto la totalità degli Stati e degli organismi internazionali, il mondo della scienza, l’universo delle industrie a iniziare da quella energetica. Un’assise che ha portato a termine il percorso avviato a Rio de Janeiro un quarto di secolo prima e che richiama altri momenti storici nella diplomazia ambientale: dall’istituzione nel 1948 a Fontainebleau dell’Unione Internazionale per la Protezione (poi Conservazione) della Natura, una sorta di UNESCO ecologica, alla nascita nel 1961 del World Wildlife Fund (WWF); alla Conferenza di Strasburgo del 1970 in occasione del primo Anno Europeo della Conservazione della Natura. Evento che ebbe grande rilevanza mediatica e che fu commentato dal Corriere della Sera come «avvenimento di portata storica» per la presenza di «cinque teste coronate», che – riferì – attaccarono la società dei consumi, il profitto che spinge allo sfruttamento del patrimonio ambientale, gli ideali materiali della società.
Parole non lontane da quelle riecheggiate mezzo secolo dopo a Parigi in quella che può ravvisarsi come una presa di coscienza universale sull’importanza vitale della natura sui destini dell’umanità e sui rischi per il futuro nostro e delle prossime generazioni indotti dai modelli di produzione e consumo dominanti. Per la prima volta la totalità degli Stati e al loro interno comunità locali, organizzazioni scientifiche e industriali, si sono impegnati a ridurre le emissioni di gas serra. Un’intesa che ha ricreato fiducia sulla capacità diplomatica del sistema multilaterale delle Nazioni Unite nell’individuare e raggiungere soluzioni collettive a problemi per loro natura globali. Sin qua l’apprezzamento è stato unanime nelle cancellerie, nei grandi organi d’informazione, negli organismi internazionali.
Altra è la valutazione di merito – seconda chiave di lettura – dell’Accordo di Parigi: salutato per lo più con toni positivi e ottimistici – un «trionfo monumentale per la popolazione e il nostro Pianeta» secondo Ban Ki-moon segretario generale delle Nazioni Unite che ne sono depositarie ufficiali – ma anche di perplessità come nel caso del premio Nobel dell’economia Jean Tirole che ha parlato di «un compromesso ben al di sotto delle ambizioni senza alcun passo in avanti rispetto a sei anni fa», al fallimento di Copenaghen, se non di aperto dissenso come il climatologo James Hansen che ha parlato di «una frode […] nessuna azione, solo promesse». Una vittoria della diplomazia e della realpolitik – incardinata sul «matrimonio di interessi» tra Stati Uniti e Cina – su un testo di compromesso per ottenere dopo cinque anni di scontri diplomatici l’universalità dei consensi internazionali. Al termine comunque, secondo il Third World Network, voce dei paesi in via di sviluppo, di «una battaglia che ha visto l’assalto […] degli Stati Uniti e suoi alleati verso la resistenza e offensiva del Gruppo dei 77 e della Cina e delle loro posizioni negoziali». A indicare che l’esecuzione delle mille clausole in cui l’Accordo si articola sarà tutt’altro che facile.
L’Accordo presenta indiscutibilmente diversi elementi di debolezza. Tre in particolare. Il primo è dato dall’incertezza dei tempi della sua effettiva implementazione operativa da parte degli Stati – al di là della sua entrata in vigore – in netto contrasto con l’urgenza di agire, «Action Now» campeggiava sulla torre Eiffel, più volte ribadita nel testo dell’Accordo stesso. Il fattore tempo è non una variabile indipendente: dagli anni Novanta le emissioni hanno accelerato la loro crescita con un aumento della loro concentrazione in atmosfera negli ultimi quindici anni di poco inferiore a quello dei cinquanta anni precedenti. Più il tempo si allunga più si accrescono i rischi dell’avverarsi dei temuti effetti dei cambiamenti climatici e più si aggravano i costi economici delle politiche di mitigazione che aumentano in modo non lineare quando l’azione viene ritardata così che gli obiettivi potrebbero dimostrarsi impossibili da raggiungere a qualsiasi prezzo. Il secondo è l’inconsistenza dei contenuti sul «che fare» emblematicamente dimostrata dal fatto che il testo non citi una sola volta il termine energia: la prima imputata dei cambiamenti climatici. Un paradosso su cui torneremo. Il terzo è la contraddittorietà degli impegni: vincolanti per quanto riguarda il rallentamento dell’aumento della temperatura nella sua globalità (almeno i 2°C), ma non vincolanti nei tagli delle emissioni necessari a conseguirlo.
Dopo i passati fallimenti sembra comunque essersi diffuso un cauto ottimismo ma anche una certa delusione. Ottimismo per due ragioni. Da un lato, il superamento della passata rigida distinzione tra paesi sviluppati su cui gravavano gli obblighi di riduzione delle emissioni e quelli in via di sviluppo che ne erano esenti. Dall’altro, l’adesione della totalità degli Stati membri delle Nazioni Unite, compresi Stati Uniti, Cina e India che insieme contribuiscono per oltre la metà delle emissioni. Un’unanimità tuttavia non indolore, da cui la delusione di larga parte della comunità scientifica per più ragioni. La prima è l’abbandono nell’architettura dell’Accordo di precisi sanzionabili obblighi di riduzione delle emissioni legalmente vincolanti e temporalmente definiti – come nel Protocollo di Kyoto – a favore di Piani nazionali di mitigazione volontari, gli Intended Nationally Determined Contributions (INDC), temporalmente indefiniti. Seconda correlata ragione è il parallelo abbandono dell’approccio top-down con target di riduzione delle emissioni per singolo Stato in favore di un approccio volontaristico bottom-up deciso da ciascuno di essi in piena autonomia con piani à la carte declinati in base alle loro specifiche situazioni e preferenze, pur nella condivisione di conseguire nel loro aggregato l’obiettivo di:
“mantenere l’aumento della temperatura media globale ben al di sotto di 2°C rispetto ai livelli pre-industriali e proseguire l’azione volta a limitare l’aumento di temperatura a 1,5°C rispetto ai livelli pre-industriali, riconoscendo che ciò potrebbe ridurre in modo significativo i rischi e gli effetti dei cambiamenti climatici” (art. 2, comma 1, lettera a).
Tenendo conto che dal 1850 la temperatura è aumentata di un grado ne rimarrebbe solo uno per rispettare gli accordi validi dal 2020 al 2030. Impresa impossibile. Per convergere verso la soglia dei 2°C la curva delle emissioni secondo l’IPCC dovrebbe infatti osservare una forma a campana: continuando la loro crescita sino al 2020, per poi dimezzarsi entro il 2040 e azzerarsi entro fine secolo. Per rispettare la soglia degli 1,5°C l’azzeramento dovrebbe essere anticipato a metà secolo. Date le dinamiche in atto e previste, l’obiettivo in entrambi i casi è irraggiungibile. Alla vigilia del vertice di Copenaghen del 2009 il premio Nobel dell’economia Jean Tirole, anticipandone l’esito fallimentare, scriveva:
“Anche se le iniziative volontaristiche hanno una qualche utilità gli ambiziosi annunci di abbattimento da parte di governi e organizzazioni sovranazionali servono prevalentemente a placare la pubblica opinione ed evitare pressioni internazionali ma ottengono poco in termini di promozione degli obiettivi prestabiliti [perché, N.d.A.] gli interessi nazionali sono più indicativi delle facili promesse […] e la tentazione di fare marcia indietro potrebbe rilevarsi troppo forte. […] L’ottimismo degli esperti i quali ritengono che i paesi si assumeranno spontaneamente le rispettive responsabilità attraverso azioni unilaterali sembra ingiustificato [data] la tendenza alla difesa degli interessi nazionali. In assenza di sanzioni contro i paesi che firmano un accordo ma non lo rispettano e contro coloro che restano fuori dell’accordo, le promesse si riveleranno quello che realmente sono: parole al vento” [Tirole 2008, 12-14].
Analisi che si confà pienamente anche all’Accordo di Parigi. Altro punto dirimente nel suo merito è l’abbandono di rigidi tetti alle emissioni d’origine antropogenica che di fatto sconfessa quanto sostenuto per un ventennio dalla comunità scientifica ponendola di fronte a una scomoda alternativa: se continuare a difendere i concetti originari di «confini planetari e soglie globali di pericolosità» ovvero modificarli adattando le loro proposte di policy ai governi. Da qui, lo sconcerto e la frustrazione che era già andata manifestandosi prima di Parigi degli scienziati e degli economisti: con i primi tesi per lo più a difendere le posizioni originarie e i secondi molto più pragmatici e flessibili nel modificare le assunzioni alla base dei loro modelli pur di renderne coerenti i risultati col nuovo corso della politica.
Parigi segna, in sostanza, l’affermazione di un nuovo paradigma nella politica climatica – ma meglio sarebbe parlare di rottura di quello precedente – ove a quel che era ambientalmente e scientificamente desiderabile si è sostituito quel che si ritiene politicamente e pragmaticamente fattibile. Secondo Oliver Geden, del German Institute for International and Security Affairs:
“Per evitare che i ripetuti fallimenti dei vertici climatici precedenti screditino il processo stesso, i delegati hanno sostanzialmente smesso di lavorare a un approccio omnicomprensivo di mitigazione [con] una modalità del tutto politica della diplomazia climatica per la quale i concetti di rigidi limiti emissivi e di tetti alla quantità di anidride carbonica immessa in atmosfera vengono messi in secondo piano. Questo nuovo paradigma, incardinato sui soggetti in gioco, non si concentra sugli obiettivi di stabilizzazione di lungo termine, ma sulle possibilità e i limiti del processo negoziale”.
Con risultati, conclude, «insoddisfacenti ma capaci di mantenere viva la speranza di obiettivi più audaci» [Geden 2015, 49]. Comunque lo si valuti, l’implementazione dell’Accordo richiederà un lunghissimo tempo e un difficile cammino. L’incompletezza dei 186 INDC, piani volontari nazionali avanzati dagli Stati che coprono comunque oltre il 90% delle emissioni globali, e la difformità e spesso genericità degli impegni assunti – riguardo soprattutto i loro orizzonti temporali e la base su cui valutarli, spesso indicata in imponderabili scenari tendenziali – ne renderà complessa l’aggregazione e l’omogeneizzazione non facilitata dalla barocca procedura di rendicontazione prevista nell’Accordo. Morale: gli impegni di riduzione delle emissioni e del surriscaldamento resteranno del tutto vaghi e indefiniti e niente potrà essere fatto per renderli cogenti. Meglio sarebbe forse stato impegnare i 90 organismi (per lo più imprese) che una recente ricerca del Climate Accountability Institute del Colorado ha dimostrato essere responsabili di oltre i due-terzi delle emissioni globali dal 1875 al 2010.
L’approccio bottom-up poggia sul riconoscimento della sovranità degli Stati che agiranno nel loro interesse a meno che non intervengano incentivi, economici, politici, sociali tali da spingerli per il «bene comune» a limitare le loro emissioni. «Il processo di valutazione e revisione negoziato a Parigi è il modo per fornire tali incentivi – creando opportunità per “naming and shaming”»: indicando alla pubblica riprovazione chi ha mancato ai propri impegni. Un approccio cooperativo ibrido – individuale e collettivo – che prevede procedure che dovrebbero favorire, il condizionale è d’obbligo, un allineamento tra le politiche nazionali e l’obiettivo globale condiviso dagli Stati disponibili a rispettare gli impegni assunti solo se assicurati che anche gli altri faranno per intero la loro parte. La volontarietà degli impegni potrebbe tuttavia celare comportamenti opportunistici qualora gli impegni non siano tanto l’esito voluto di specifiche azioni strutturali quanto il mero riflesso di contingenti dinamiche di mercato. È questo il caso degli Stati Uniti che hanno registrato nello scorso decennio una riduzione delle emissioni di oltre il 10% riportandole ai livelli di un decennio prima non per effetto di virtuose politiche ma per la favorevole congiuntura dei mercati energetici con l’imprevista e rapida sostituzione nella generazione elettrica del carbone col metano, che nel 2016 per la prima volta lo ha superato. A consentirlo l’enorme surplus e crollo dei prezzi del metano generato dalla shale revolution che è prevedibile ma non certo possa perdurare per l’imprevedibilità dei mercati e gli sviluppi tecnologici che potrebbero ridar fiato al carbone le cui riserve ammontano pur sempre a tre secoli di consumo. Una rivoluzione che spiega il capovolgimento della politica di Barack Obama nei Summit sul clima – da oppositore a Copenaghen a paladino a Parigi – per la possibilità di assumere impegni senza aggravi per l’economia, mettendo fuori gioco l’opposizione dei 25 Stati carboniferi che avevano in precedenza bloccato la sua azione e quella di Bill Clinton.
Una situazione opposta a quella dell’Unione Europea che con livelli di efficienza largamente superiori a quelli degli Stati Uniti, ha saputo comunque conseguire una riduzione delle emissioni superiore a quella americana al prezzo però di un forte aumento dei suoi costi energetici superiori di due volte nell’elettricità e di tre-quattro volte nel metano rispetto agli Stati Uniti. Se Parigi avrà un seguito questa divaricazione tra le due sponde dell’Atlantico si amplierà ancora e non di poco.
Alberto Clò*
*Già professore ordinario di Economia Applicata, è direttore della Rivista «Energia». È stato Ministro dell’Industria e del Commercio con l’Estero nel Governo Dini (1995-96). Con il Mulino ha pubblicato «Il rebus energetico» (2008) e «Si fa presto a dire nucleare» (2010).
