25 anni di Ministero dell’Ambiente nel racconto di Corrado Clini
Domani a Firenze verrà consegnata la prima Medaglia Giovanni Spadolini ai vincitori del Premio Eco and the City, un riconoscimento alle buone pratiche di tutela del paesaggio e dei beni naturali e culturali, dedicato allo statista italiano che è considerato, di fatto, il fondatore del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, nel 1974, quando venne chiamato, da Aldo Moro, a far parte del nuovo esecutivo. Spadolini inserì la tutela del territorio nell’agenda di Governo, dando inizio a un percorso – decisamente innovativo per la politica italiana dell’epoca – di confronto e coinvolgimento dei portatori di interesse, secondo il motto: “una moderna politica dell’ambiente e del territorio richiede il concorso di tutte le forze vive della cultura e della società”.
Eppure il Ministero dell’Ambiente diventerà un dicastero autonomo solo nel 1986 – con il secondo governo Craxi – e compie oggi 25 anni. Come si è evoluta la sua azione in questi cinque lustri che, a partire dalla storica Conferenza di Rio del 1992, hanno visto impennarsi la sensibilità ecologica dei cittadini, ma anche le urgenze ambientali?
La storia del Ministero disegna un percorso assai poco lineare, che ha inciso pesantemente sulla continuità delle politiche ambientali e sulla stessa capacità di governance dei processi. Sicuramente il clima di costante instabilità politica, di avvicendamenti repentini e continui stop and go, ne ha minato pesantemente l’efficacia, ma, soprattutto, la mancanza di una “visione” di lunga distanza.
Questo, in poche battute, il bilancio che Corrado Clini, direttore generale del Ministero dal 1990 e testimone di oltre vent’anni di lavoro, ha cercato di ricostruire per noi.
Il primo Ministro all’Ambiente, con portafoglio, è il liberale Francesco De Lorenzo (1986-1987), che inizia ad affrontare alcune delle questioni più urgenti legate alla protezione ambientale, come la qualità dell’acqua, dell’aria e il tema dei rifiuti. Era il tempo delle prime direttive europee: una tendenza all’unificazione del diritto ambientale che si proponeva di porre rimedio alle contraddizioni delle normative vigenti. Prima di De Lorenzo, c’era anche stato il Ministero dell’Ecologia (privo di capacità di spesa), che durante il primo governo Craxi (1984-1986) aveva visto l’avvicendamento dei liberali Alfredo Biondi e Valerio Zanone.
Dopo De Lorenzo, il socialista Giorgio Ruffolo diventa titolare del Dicastero nel 1987 fino al ’92: per la prima volta, racconta Clini, “le politiche sull’ambiente acquisiscono una visione precisa, ispirata alle strategie europee sulla sostenibilità”. Principalmente attraverso due direttrici: la prima, quella di “incardinare le politiche ambientali entro le politiche di sviluppo”, adottando un approccio non più separato dalle altre politiche ma, al contrario, trasversale e integrato. La seconda, quella di “ancorare la politica ambientale italiana alla politica europea”.
Proprio nel 1990, infatti, l’Italia assume la presidenza dell’Unione Europea ed il Ministero dell’Ambiente “riesce a far approvare la strategia europea sui cambiamenti climatici” e le prime “direttive che introducono il criterio delle performance ambientali come criterio per la costruzione dei motori”, che porterà a un’importante trasformazione nel settore automobilistico. “Due operazioni di portata enorme, che hanno permesso”, spiega Clini, “di rientrare nella strategia energetica europea e di annettere gli obiettivi ambientali alle strategie industriali”.
Il punto di forza dell’amministrazione Ruffolo, economista di formazione, è, in sostanza, quello di “aver costruito” un ministero che, da un lato, si occupa delle “tematiche ambientali classiche” (rifiuti, qualità delle acque e dell’aria) e dall’altro lato, lavora perché, attraverso le politiche ambientali, partano grandi politiche di sviluppo nazionali. In questa logica, durante gli anni di Ruffolo, viene concepito e siglato insieme a Enimont, il piano nazionale per la riqualificazione ambientale della chimica: “una visione illuminata”, la definisce Clini, che getta le basi per una struttura del Ministero dell’Ambiente “molto innovativa rispetto alla tradizione settoriale” che, purtroppo ancora oggi, vede l’ambiente, come un tema parallelo (e non trasversale) alle altre politiche.
Quando, nel ’92, il Verde Ripa di Meana subentra a Ruffolo, trova tuttavia una situazione nella quale “viene meno la capacità di programmazione e di governo – che richiede tempi lunghi ma ha bisogno di risposte celeri”. Ad esempio nelle politiche di difesa del suolo e nell’assetto idrogeologico. Secondo Clini a crescere è invece una certa tendenza alla “demagogia ambientalista”. Sono gli anni di Tangentopoli, anni in cui la politica rinuncia a governare i processi e rincorre le emergenze: anzi, “le crea per consolidare i propri poteri”. Scoppia, in questo periodo, l’emergenza rifiuti e, diversamente dall’Europa, dove già esistono politiche che affrontano razionalmente la questione, da noi “gli impianti di incenerimento vengono considerati alla stessa stregua di quelli nucleari”. “Due anni drammatici”, ricorda Clini, in cui il Paese è bloccato, frammentato, le politiche si incagliano e i localismi dei nascenti “comitati del no” prevalgono su tutto: il ministero perde d’un colpo – ricorda Clini – tutti i poteri che era riuscito a conquistare negli anni precedenti, compresa la capacità di “consolidare una visione strategica”
Dopo un veloce avvicendamento di Francesco Rutelli e Valdo Spini (1993-1994), con il governo tecnico guidato da Dini, arriva come titolare dei Lavori pubblici e dell’Ambiente, l’indipendente Paolo Baratta (1995-1996), che riesce in poco tempo a “riconferire un ruolo all’amministrazione”, in grado di “dettare le regole”, rientrando nell’alveo delle politiche europee. Purtroppo, Baratta si scontra, senza poter fare molto, contro la “disseminata incapacità di prendere decisioni a livello locale”: soprattutto nelle regioni più deboli dove, invece, si cronicizza la logica dell’emergenza, “all’origine dei disastri attuali”. Come quelli avvenuti, di recente, sul territorio ligure e dell’alta Toscana, dove, negli ultimi 30 anni, sarebbe stato necessario condurre una “politica del territorio e di manutenzione del suolo” (ad esempio, demolendo tutti quegli insediamenti che fanno letteralmente da tappo a torrenti e fiumi), che il “ministero dell’Ambiente non è riuscito a portare avanti” perché, progressivamente, ha assunto un ruolo marginale rispetto alle altre politiche.
Dal 1996 al 2000 – durante il primo governo Prodi e i due governi D’Alema – il Ministro dell’Ambiente è Edo Ronchi, “bravissimo ma con il problema politico di essere un Verde”: Ronchi riprende il disegno di Ruffolo, incardinando la politica ambientale come “infrastruttura” delle altre politiche, ma – secondo Clini – non riesce a svincolarsi dalla logica politica secondo cui l’ambiente “è e resta un problema dei Verdi”. Con il risultato che le politiche ambientali continuano a correre fuori dal “mainstream della programmazione nazionale”.
Titolare dell’Ambiente, nel biennio 2000-2001, diventa Willer Bordon, durante il secondo governo Amato, e coglie l’occasione politica “per avere un ruolo”. Ma l’uomo forte, con il secondo governo Berlusconi, sarà Altero Matteoli, che grazie anche alla propria forza politica nel partito (Alleanza Nazionale), riporta i temi dell’ambiente al centro delle politiche pubbliche. In un “governo ben poco propenso alla protezione ambientale”, Matteoli infatti riesce a far “recepire tutte le direttive europee in materia ambientale”, da quella dei rifiuti a quella dell’acqua, a far ratificare il Protocollo di Kyoto, a rafforzare la capacità di spesa del ministero su molte questioni aperte – dall’ambiente urbano alla difesa del suolo. E senza mai essere un opinion leader sui temi ambientali, ne interpreta in chiave strategica la titolarità delle politiche, dopo la marginalità degli anni precedenti.
L’Italia riesce, in questo periodo, a ritagliarsi un ruolo internazionale all’interno delle politiche ambientali. Ma al proprio interno, resta il problema – nato a metà degli anni Novanta – della frammentazione, a livello locale, delle politiche legate al territorio, della diffusione del fenomeno “Nimby” (acronimo inglese per Not In My Back Yard, “Non nel mio cortile”), e della nascita di liste locali che utilizzano in maniera spregiudicata il tema ambientale. Matteoli non è in grado di risolvere e sbloccare questa situazione, anche perché – all’interno della stessa maggioranza – vige l’idea diffusa che questi fenomeni di dissenso – non ascrivibili solo ai Verdi – siano uno strumento per raccogliere consenso.
Invece a vincere le elezioni sarà il secondo governo Prodi, 2006-2008, che nominerà Alfonso Pecoraro Scanio, reo – secondo Clini – di assecondare qualsiasi istanza vagamente “ambientalista” per bloccare opere come gli impianti di incenerimento o di depurazione, così come la costruzione di una ferrovia che sposti il traffico dalla strada al treno.
Durante il governo Prodi, il Ministero dell’Ambiente non dispone, a detta di Clini, di sufficiente influenza e diventa nuovamente marginale rispetto alle altre politiche. Nel frattempo, viene però varata una politica energetica nazionale che prevede l’incentivazione delle rinnovabili – il famoso “conto energia” – che tuttavia non centra pienamente l’obiettivo, poiché dirotta i soldi unicamente sulla produzione di elettricità, finanziando, di fatto, l’importazione di tecnologie dall’estero e facendo diventare il “sistema italiano delle rinnovabili prevalentemente di montatori, dipendenti dalle produzioni cinese, americana e tedesca”: il denaro che oggi, indirettamente, giriamo all’estero attraverso gli incentivi per il fotovoltaico è pari a 7 miliardi di euro all’anno.
La marginalità del Ministero dell’Ambiente, diventato nel frattempo anche della Tutela del Territorio e del Mare viene, di fatto, “ereditata” dall’ultimo governo Berlusconi, con l’attuale ministro Stefania Prestigiacomo, che, nonostante i numerosi tentativi, non riesce nel difficile compito di riportare le politiche ambientali ed energetiche al centro della discussione dell’esecutivo.
Il ministro siciliano avrebbe potuto farlo affrontando il “tema dei rifiuti”, quello della “bonifica dei siti inquinati”, intervenendo su aree pregiatissime, nel cuore dello sviluppo urbano (come Porto Marghera), che potrebbero essere bonificate – ricorda Clini – se, invece di applicare la severissima normativa italiana e incepparsi nei 130 parametri da controllare per bonificare un sito (mentre in Inghilterra ce ne sono 35), si fosse applicata quella europea o quella votata dalla Gran Bretagna.“Sarebbe bastata una decisione politica, reclamata a gran voce da Confindustria”, sottolinea Clini, ma purtroppo, sotto il governo Berlusconi e con il ministro Prestigiacomo, “non siamo riusciti a sbloccare questa situazione, a liberare risorse, restituendo, così, interi territori alla comunità piuttosto che lasciarli, contaminati e bloccati, nonché oggetto di trattative tra poteri contrapposti”.
Con il risultato che, al tavolo dello Sviluppo, dove il governo avrebbe dovuto individuare le misure economiche per uscire dalla crisi, il Ministero dell’Ambiente non si è nemmeno seduto. “Se il Ministero, tre anni fa, avesse varato il programma nazionale per la sicurezza del territorio e la protezione del paesaggio, indicando una strategia incardinata come politica di sviluppo, e due anni fa avesse portato al Cipe, la proposta di riqualificazione energetica nazionale, per rispondere agli obiettivi di Kyoto, oggi il ministero dell’Ambiente sarebbe un punto di riferimento per tutti”, conclude Clini. Il resto della storia è tutto da scrivere. Ma non si sa ancora con la penna di chi.
Ilaria Donatio
